中国非农建设用地将不再“必须国有”，此前多地试点集体经营性建设用地建设租赁住房，对冲高房价

据新华社12月23日消息，23日提请全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。

一石激起千层浪，小产权房可以转正言论甚嚣尘上，对房地产市场的影响也成为焦点。

不过这次修正范围仅限于为集体经营性建设用地入市扫清障碍：对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

另外，集体经营性建设用地入市被严格限制在非住宅用地领域，此前试点地区也是这样。

尽管如此扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍，仍将产生巨大影响。

在业内看来，上述修正案草案的有关内容是积极探索和推动农村土地改革的最重要理论成果和法治成果，也无异于给农村土地改革下了一场“及时雨”，让全体农民和全社会各界对农村土改充满了期待。

“修改内容是对已有实践的追认”

“其实此次内容的修订并没有特别大的创新，只是对已经有的实践行为的‘追认’。”社科院农村发展研究所研究员党国英指出，在长三角、珠三角等地区，随着乡镇企业的发展，建设工厂需要土地，在这些地区大量的非农建设用地早已实现了不再“必须国有”。

这一修改将带来哪些影响?

党国英表示，首先带来的积极影响是，可以使得进行土地“交易”的双方的关系更规范。“比如说，招商引资过来的企业和土地的集体主人或者使用土地人，两者更容易签订有效严肃的契约。”

农民能否享受到更大的改革红利?

事实上，集体经营性建设用地入市在2015年2月就已有试点，当时北京大兴等33县(市、区)被国土资源部确定为试点地区。

“在正式承认非农建设用地将不再‘必须国有’之后，估计局部地区的土地价格会有所上升，这样农民可以多分一点土地的收益。但实际情况，并不好判断。”党国英解释，在此前一些所谓的不合法的集体土地用到了建设，或者说非农建设被使用后获得的收益并未分给国家，而在现在的改革试点中，土地的收益部分需要分给国家一部分。“政策的变化到底能够给农民增加多少资金，不好说。”

党国英补充，目前非农建设用地被承认不再“必须国有”，但从试点地区看，它未被允许用于房地产开发和建设。这就使一些试点单位的集体积极性不高。

“过去，地方政府占据了更多的土地收益，而农民与农村集体的土地收益较低。”中原地产首席分析师张大伟认为，农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分置是农村改革的一大步，赋予了农民和农村集体土地的更多权益。这项改革将给广大农村以及城乡接合部地区带来较大影响，尤其是一二线城市和部分三四线城市，城市供地市场将被打开，会对工业用地、旅游用地等产生影响。如果未来改革扩展到住宅用地，影响更大。

焦点

1 哪些集体建设用地可入市

集体经营性建设用地入市法律障碍有望扫除，无关小产权房“转正”

在此次土地管理法、城市房地产管理法修正案草案中，删去了现行土地管理法“关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定。

不过修正范围仅限于集体经营性建设用地。

目前，我国农村集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。若从农村来说，此次可直接入市的是集体经营性建设用地，它与宅基地、农村公益性公共设施用地的概念完全不同。

易居研究院智库中心研究总监严跃进进一步解释称，这次改革的建设用地只是其中的一部分，即经营性用途，比如工业、商业，还可以扩展为办公等，但没有涉及宅基地的居住类用途，农业用地、耕地、林地等也不在改革的范围之内。很多人误认为小产权有了转正的机会。事实上，小产权用地一般属于宅基地，不在此次直接入市范围之内，加上本身违法，更不会有转正的机会。

由于集体经营性用地入市不涉及农村宅基地，不能解决商品房用地不足的问题，也不会对住宅市场产生冲击。中原地产首席分析师张大伟称，目前，住宅类土地国有化仍是中国房地产市场发展的基础，而且5-10年内不会变。

即便适用范围有限，但是一旦上述法律落地，集体经营性建设用地入市的通道就此打开，目前，集体经营性建设用地入市是要通过征地等方式，进行土地“国有化”才可以进行公开出让。而未来，农村集体经营性建设用地将与国有土地同等入市、同权同价。

“约束解除后，此类土地的交易活跃度势必增强。”严跃进认为，可以理解成政策放宽，即降低了农村集体经营性建设用地的入市门槛。实际上在2018年年初，全国国土资源工作会议就提出，将改变政府作为居住用地唯一供应者。当时讨论的内容集中在新增的供给者会是谁?最终焦点转向了农村集体经济组织和村委会。所以这次修正案草案和年初全国国土资源工作会议的内容是有关联的，这也是中国用地制度的重大变革和创新，是在扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

2 如何入市

修正案草案提到可以“出让”和“出租”，而招拍挂成试点中常用形式

事实上，集体经营性建设用地入市在2015年2月就已有试点，当时北京大兴等33县(市、区)被国土资源部确定为试点地区。2016年1月，北京赞比西房地产公司以8.05亿元竞得北京第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地。

据国务院12月23日提请十三届全国人大常委会第七次会议审议的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告显示，自改革试点以来，33个试点县(市、区)已按新办法实施征地1275宗、18万亩。

上述报告对试点成果给予了肯定，认为其将集体经营性建设用地入市，实现了城乡土地平等入市、公平竞争。同时增加农民土地财产收入、增强农村产业发展用地保障能力等。

修正案草案提到集体经营性建设用地可以“出让”和“出租”，而且交易对象包括单位和个人。但没有明确是否需要通过公开的土地市场进行，从目前北京试点的部分集体经营性建设用地入市来看，大多采用公开招拍挂市场出让。严跃进认为，这或许暗示着未来集体经营性建设用地有两种交易模式：一是通过有形的农村土地或者产权交易市场，进行出让和出租。二是通过各类合同签订及非公开等方式，直接转让。

严跃进认为，就集体经营性建设用地入市方式而言，无论哪种模式，“直接出让的方式使得征地的成本和环节减少，降低了土地的基准价格。”

3 对楼市有何影响

多地试点集体经营性建设用地建设租赁住房，对冲高房价

由于集体经营性建设用地入市被严格限制在非住宅用地领域，从试点来看，仅有租赁用房适用。“此举将为租赁市场提供更为充足的用地。可以抑制房价上涨的态势，对冲高房价。”严跃进认为。

作为集体建设用地建设租赁住房试点城市，北京目前已经确定了39个集体土地租赁住房项目，建设用地约203公顷，总建设面积约321万平方米。

今年以来，北京至少已有10个集体用地建设租赁房项目获批。甚至在融资方面获得大力支持，5月9日，北京公布首批四家银行关于集体土地建设租赁住房贷款的融资方案。贷款期限最长可达25-30年并可灵活还款，贷款金额最高可达项目总投资的80%。四家银行未来5年提供的融资总额度超过2200亿元。

集体经营性建设用地入市是建立楼市长效机制的重要一环。“一方面控制了开发成本，另一方面也为企业创造了加速扩张的机会。”合硕机构首席分析师郭毅认为，这对提前布局经营性产业、储备丰富行业资源、具备成熟运营经验的房企是一大利好。受此影响，未来在长租公寓、商业办公、文旅度假，以及休闲康养等领域，还将吸引众多资本进入。

不过，郭毅表示，集体土地只能用于工业、商业用途，虽然土地成本可控，但以运营实现回报，一次性投入高、回报周期长、利润率偏低的短板依然存在。因此，要么拥有雄厚资金实力，不算短期经济账的企业，要么有能力在流转方式上进行创新，在政策框架内改变目前盈利模式的企业，才有“跑马圈地”的实力。

- 专家建议

土地用途管理该严格要严格

如果此次有关内容的修改在人大获得通过，是否有需要注意防范或者规避的地方?

中央党校国际战略研究院副院长周天勇认为，未来有几点需要注意。

第一，要建立民主制约机制，防止部分村干部把地给卖了，村民都不知道。“可以把土地的股权划分给每个农民，包括宅基地、耕地以外的其他林地、园地，以及其他建设用地，股权平均分到农民的手里。”周天勇说，要做到产权清晰。

第二，土地市场开放以后，既要鼓励资本下乡，也要防止资本炒地。要小心资本低价拿地、高价倒卖，而不是进入农村第一、二和三产业。“比如说，可能有的资本下乡收了一大片的土地，但是它既不建农场，也不建工程，一直在那里闲着，囤地涨价，对于这样的例子要出台有明确的规定，予以抑制。”周天勇说，要防止资本把地价炒高，否则会导致农村的地价和租价上涨，导致成本过高，最后农村的农业、工业、商业都发展不起来。

第三，要对土地进行规划管理、用途管制，要根据政府的规划来出售土地。

他提出，建设用地入市并不是入到政府垄断的卖地市场上，否则又把地价推高了。“要建立城乡统一竞争性的市场，一个撮合的平台，想要购买和出售土地的人均进行统一登记。在符合政府规划和用途的条件后，供求双方在平台上自动撮合，由竞争性的市场来决定土地资源的配置。”周天勇说。

此外，他还建议，在土地管制上，不同的土地政府应该征收不同的税收。“应该按照市场的价格、不同的地段征收不同的税，防止钉子户漫天要价，或者一夜暴富，同时形成土地收入在农村农民中公平分配的原则。”周天勇说。

党国英提出，需要注意三点：一是配套改革举措要跟上。例如，土地规划管理体制改革要跟上，今后的土地用途管理该严格的要严格，该发挥市场作用的，政府就干脆放手。二是要出台合理的针对居民家庭的不动产税。豪宅大院可以有，但一定要承担很高的纳税额，不能像现在一样，有人实际上用好多亩土地给自己盖了庄园，一分钱的税也不交。三是建立农业保护区，同时配套对保护区内的农民的补偿，不要一窝蜂放开所有村庄的建设用地交易。

关键词： 土地管理法